Luxembourg : la transition tranquille

La Lieutenance générale, prévue à l’article 58 de la constitution, permet au Grand Duc de se faire représenter, et vise deux objectifs : alléger ses obligations, en vue d’une future abdication, et préparer le futur souverain à l’exercice de ses fonctions. Ce sera la sixième fois, depuis 1850, que cette disposition est prise pour assurer dans la continuité, une transition tranquille entre deux règnes.

Actuellement, la monarchie luxembourgeoise est essentiellement régie par la constitution de 1868 qui a elle-même subi de nombreuses révisions, identifiées par années, de sorte que pour la dernière en date, on invoque aujourd’hui la constitution 2023, applicable depuis le 1^er juillet 2023.

Le changement de règne, annoncé pour le 20 octobre 2025, s’accompagnera donc également de ces derniers changements constitutionnels, auxquels le Grand-Duc Henri aura été confronté à la fin de son règne.

Longtemps considéré comme chef du pouvoir exécutif, le Grand-Duc, chef de l’État, l’exerce désormais conjointement avec le Gouvernement. - Selon l’article 44 de la constitution « Le Grand-Duc est le chef de L’État. Il représente l’État. Il est le symbole de l’unité et de l’indépendance nationales… ». On notera l’évolution sémantique, par rapport à l’ancien article 33, qui définissait le Grand-Duc, comme « garant de l’indépendance nationale ». Les révisions constitutionnelles de 2022 et 2023 ont clarifié la position du monarque au sein de l’exécutif. Jusqu’alors, tout au moins dans la forme, le Grand Duc, chef de l’État, était aussi le chef du pouvoir exécutif.

Désormais « il exerce conjointement avec le Gouvernement le pouvoir exécutif ». Plutôt que d’instaurer par cette formule, une dyarchie à la tête de l’État, le pouvoir constituant a manifesté sa volonté d’instaurer la « règle de l’unité du pouvoir exécutif ». Selon l’article 88 de la constitution : « Le Grand Duc nomme le Premier ministre et les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions », une prérogative importante. Cependant, comme dans la plupart des monarchies européennes, les actes du chef de l’État nécessitent le contreseing ministériel pour avoir valeur juridique et engager la responsabilité du gouvernement. Cela consacre également l’inviolabilité du Grand Duc (art 44 de la constitution), politiquement irresponsable. Toutefois, bien que très encadrées, il dispose au sein de l’exécutif d’importantes prérogatives formelles, dont celle du pouvoir réglementaire (art 45 : « le Grand-Duc prend les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois … ») où son pouvoir d’influence, d’arbitrage et d’initiative peut s’exercer en concertation avec le gouvernement (art 47 : « le Grand-Duc peut, dans les cas qu’il détermine, charger les membres de son Gouvernement de prendre des mesures d’exécution »).

Il détient par ailleurs le pouvoir réglementaire de crise, l’équivalent de notre article 16 dans la constitution de la V^e République. (art 48 : « En cas de crise internationale, de menaces réelles pour les intérêts vitaux de tout ou partie de la population ou de péril imminent résultant d’atteintes graves à la sécurité publique, le Grand Duc, après avoir constaté l’urgence résultant de l’impossibilité de la Chambre des députés de légiférer dans les délais appropriés, peut prendre en toutes matières, des mesures réglementaires … »). En politique étrangère, outre la position du Grand Duché dans les instances européennes et internationales, le Grand Duc a un rôle actif, en lien avec ses prérogatives énoncées à l’article 46 de la constitution : « Le Grand Duc fait et défait les traités ….. ».

La limitation de certaines prérogatives et la suppression du pouvoir de sanction. - Au cours du règne du Grand-Duc Henri, parmi les prérogatives limitées, on peut citer celle concernant la nomination aux emplois publics, pour laquelle il a bénéficié pendant longtemps, et encore actuellement, d’un droit étendu. Les lois du 3 août 2010 et du 25 mars 2015 ont restreint celui-ci, de sorte que seules les nominations au dernier grade du niveau supérieur de chaque catégorie d’emploi de fonctionnaires relèvent du Grand-Duc, soit la haute fonction publique. De même, la constitution luxembourgeoise donnait pouvoir au monarque de nommer les membres du Conseil national de la justice. Depuis 2023, la nomination par le Grand-Duc doit tenir compte des candidats issus du processus d’élection et de désignation des membres.

Le 2 décembre 2008, l’annonce du Grand-Duc Henri de refuser de sanctionner un projet de loi sur l’euthanasie, pour raison de conscience, lui a définitivement ôté son pouvoir de sanction, lors de la révision constitutionnelle de 2009. Il s’agit d’un pouvoir de réserve important retiré au souverain, dans ses prérogatives d’arbitrage, pouvant équivaloir à un droit de véto, même temporaire ou suspensif. Si le refus de sanction est rare en monarchie parlementaire, il permet néanmoins, dans des circonstances particulières, de faire valoir, tant au gouvernement qu’au parlement, certains points de vue d’intérêt général, avant de sanctionner la loi, à savoir la signer. Dorénavant, le Grand Duc est seulement habilité à promulguer la loi, afin de la rendre effective, et d’assurer ainsi le bon fonctionnement du processus démocratique. Il est intéressant de noter que dans un cas similaire, en Belgique, lors du refus par le roi Baudouin de sanctionner la loi dépénalisant l’avortement en 1990, pour les mêmes raisons, le Parlement avait déclaré la suspension du règne, le temps de la signature de la loi par le 1^er ministre, mais tout en conservant au roi, pour la suite, son pouvoir de sanction.

Indépendamment de ces changements constitutionnels, le futur Grand Duc Guillaume, prince héritier et Lieutenant général du Grand Duché, disposera encore d’importantes prérogatives pour assurer la continuité, la stabilité et l’unité, pour le Luxembourg et les Luxembourgeois : un exemple à méditer pour la France. ■

Denis Cribier.