Le pouvoir local ne s’arrête pas à la mairie

Les 15 et 22 mars, les électeurs français ont désigné leurs conseillers municipaux et leurs représentants, essentielle-ment par fléchage sur les listes municipales, au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (hors syndicats intercommunaux). Ces élections communautaires ont été largement invisibles dans les débats publics, révélant un décalage structurel entre le poids réel de ces assemblées (987 communauté de communes, 230 communautés d’agglomération, 14 communautés urbaines et 21 métropoles) et leur perception citoyenne.

Pouvoir croissant et déficit de lisibilité.- Avec un objectif de solidarité entre les communes et de mutualisation des services, l’intercommunalité s’est progressivement imposée comme l’échelon où se décident les choix aussi structurants que le développement économique, l’aménagement du territoire, les transports urbains, l’équilibre social de l’habitat ou la transition écologique. Pourtant, comme le pointe un rapport de la Fondation Jean-Jaurès cité par Le Monde, le 11 mars, il existe « un hiatus abyssal entre la légitimité démocratique des élus intercommunaux et le poids réel des décisions prises à ce niveau  ».

Deux mois avant le scrutin, l’association Intercommunalités de France a publié les conclusions d’une enquête IFOP : moins d’un tiers des sondés (31%) savaient qu’ils allaient élire simultanément les élus de leur intercommunalité et de leur conseil municipal. Il est vrai que « la plupart des programmes des candidats aux municipales (ont fait) l’impasse sur le sujet », comme le notait Le Monde juste avant le premier tour. Un obstacle structurel aggrave cette méconnaissance : la superposition des compétences entre commune et intercommunalité rend tout cela un peu flou.

D’un côté, l’EPCI repose sur un « principe d’exclusivité » — dès qu’une compétence est transférée, la commune en est intégralement dessaisie et ne peut plus l’exercer. Certaines compétences sont ainsi transférées en bloc par la loi, sans marge d’interprétation locale — c’est le cas de la collecte des déchets, de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations, ou des aires d’accueil des gens du voyage —, et le partage des responsabilités est en principe lisible.

De l’autre, pour une large part des compétences obligatoires (développement économique, voirie, équipements culturels…), la loi ne transfère que ce qui relève de « l’intérêt communautaire » : la définition de ce périmètre est arrêtée par le conseil communautaire lui-même. Cette délimitation interne, susceptible d’être révisée à tout moment, maintient une ligne de partage variable et peu lisible pour le citoyen, qui peine à identifier à quelle échelle (commune ou intercommunalité ?) incombe la responsabilité d’une action concrète.

Angle mort démocratique.- Les conseils communautaires ont jusqu’au 24 avril pour élire leur président et leur bureau. C’est une sorte de troisième tour des municipales, là où se dessinent les équilibres réels du pouvoir local. Dans de nombreux EPCI, ces élections ont déjà eu lieu. Le président et les vice-présidents sont élus au scrutin secret uni-nominal par les membres du conseil communautaire, à la majorité absolue lors des deux premiers tours, puis à la majorité relative au troisième tour.

L’association Intercommunalité de France retient qu’après le deuxième tour des municipales, 87 % des anciens présidents sortants d’EPCI, candidats aux municipales, ont été réélus conseillers municipaux dans leur commune ; 29 % des maires des villes les plus peuplées par intercommunalité sont élus sur une liste de droite ou de centre-droit, 17 % de gauche, 12 % du centre. Enfin, vingt-deux conseils communautaires voient leur commune-centre dirigée par l’extrême-droite. C’est là qu’apparaissent les tractations entre élus communautaires pour désigner « une gouvernance intercommunale ». Le citoyen n’est plus acteur mais spectateur de l’élection.

Plusieurs travaux universitaires soulignent cet angle mort démocratique : l’intercommunalité gère des compétences clés et brasse des budgets importants sans que les citoyens identifient clairement qui décide et à qui demander des comptes. Rémi Lefebvre, professeur de science politique à l’université de Lille et coauteur de Politiser l’inter-communalité ? (1), a décrit l’intercommunalité comme « le symbole de la post-démocratie au niveau local », ajoutant que « le citoyen n’a plus son mot à dire dans des choix politiques essentiels ».

Participation citoyenne : un chantier à ouvrir. - Le débat sur l’élection au suffrage universel direct des exécutifs intercommunaux versus le maintien d’une représentation indirecte via les conseils municipaux est récurrent. En creux, ce sujet-pose la question de l’enjeu : veut‑on faire des intercommunalités de véritables collectivités locales avec un exécutif autonome ou maintenir un outil de coopération et de solidarité entre communes ? Une question qui, pour l’heure, n’est pas tranchée. Le sujet devrait être abordé dans le futur plan de décentralisation, promis par Sébastien Lecornu. Un plan qui se fait attendre…

Intercommunalités de France admet la nécessité d’un saut démocratique et mise sur une collégialité renforcée en associant mieux les maires à la décision. L’association écarte toutefois l’élection directe du président, jugée prématurée. L’Association des maires de France, elle, plaide pour la subsidiarité et le retour des compétences aux communes, au nom de la proximité. Élire directement un président d’interco ? Ce serait, selon l’association des maires, « condamner à mort les communes ».

Intercommunalités de France met aussi en avant des pistes pour ouvrir la décision aux habitants. Certains territoires adossent à cette gouvernance politique des outils de démocratie participative. Comme les conseils de développement (déjà obligatoires pour les EPCI de plus de 50 000 habitants), des concertations élargies sur les plans locaux d’urbanisme intercommunal (PLUi) ou sur les mobilités, voire des budgets participatifs à l’échelle d’un territoire. Ces dispositifs participatifs n’ont de valeur que s’ils sont connectés aux instances de décision, comme le bureau des maires des interco. Et pas cantonnés à un à-côté consultatif…

La participation citoyenne est un chantier à promouvoir et à renforcer dans le bloc local. C’est l’un des messages de M^gr le comte de Paris dans sa récente tribune (2). Alors chiche. ■

Laurent Trehu.

(1). Coécrit avec Sébastien Vignon, Presses universitaires du Septentrion, 2023. (2). Voir Royaliste n° 1319 du 11 mars 2026.